Contexte
Le Grand-Duché de Luxembourg subit depuis des années une pression considérable en faveur du développement urbain qui est surtout le résultat d'une croissance économique extrêmement dynamique et de la forte immigration qui lui est liée.
En tant que centre politique, économique et culturel du Grand-Duché de Luxembourg, la ville de Luxembourg est particulièrement touchée par cette évolution, même si l'expansion du peuplement qui en résulte s'opère déjà dans une large mesure en dehors des limites de la commune.
Le développement économique positif de l'État s'accompagne toutefois de phénomènes négatifs, tels que l'augmentation des prix du terrain, l'intensification du trafic et l'exode sélectif de la population, qui se manifestent nettement dans la capitale à l'instar des phénomènes positifs.
Afin de relever ces défis et de poser des jalons pour une ville où il fait bon vivre en permanence, il convient d'élaborer un plan de développement intégré qui s'aligne sur le modèle de la durabilité et cherche à concilier les critères sociaux, économiques et écologiques.
Objectif
Les villes et communes sont en proie à un processus de transformation constant. C'est justement dans les lieux prospères qu'il s'agit de résoudre de nombreux paramètres interactifs et des conflits d'utilisation constants. De nouveaux éléments de peuplement à intégrer si possible sans conflit dans les structures existantes viennent s'ajouter, tandis que d'autres zones tombent en friche et exigent une revitalisation intelligente.
Si on veut influencer le développement urbain à l'aide d'un plan, il faut se livrer à des observations constantes afin d'intervenir en temps utile en prenant les commandes. Il s'agit de vérifier en permanence dans quelle mesure la ville d'hier et d'aujourd'hui peut satisfaire aux exigences de demain. Pour niveler le sol à long terme en vue d'un développement positif, une évaluation prospective de ce que l'avenir nous réserve s'impose en particulier afin de ne pas réagir « à chaud », mais de passer au contraire à l'offensive. Dans ce contexte, il convient d'évaluer aussi les mégatendances ayant un impact sur l'espace, c'est-à-dire au niveau tant national qu'international, comme la mondialisation ou la migration de l'industrie vers la société de la connaissance (avec un déplacement des postes de production vers l'Est) dans leur signification pour le site.
Une affectation du site largement aménagé s'avère donc raisonnable tous les 10 à 15 ans (À quel stade la ville se trouve-t-elle ? Quels sont les défis de l'avenir ? Comment y réagir à l'aide d'un plan ?). Une telle procédure est tout indiquée lors de phases de bouleversements profonds.
Dans une période de prospérité où les limites de la croissance se manifestent par un nombre en hausse des habitants, emplois et navetteurs, la ville de Luxembourg a opté pour l'élaboration d'un concept de développement urbain. Il s'agit de rendre la ville opérationnelle, fonctionnelle et performante à tous points de vue pour l'avenir. Le plan de développement urbain traite dans ce cas l'ensemble des éléments ayant un impact sur l'espace et la surface (lieux de peuplement, infrastructure de trafic, etc.) et des questions d'aménagement de sites (installations de soins, écoles, etc.).
Le présent concept de développement urbain vise :
- à identifier les zones de conflits et les champs d'action existants,
- à cerner les défis à moyen terme,
- à organiser la multitude de projets en cours, de mesures nécessaires et de présentations de concepts et à les harmoniser entre eux (« enregistrer » les éléments existants et nouveaux dans le processus de développement urbain ; où des concurrences communales internes représentent-elles une menace ? Quels projets s'enrichissent-ils réciproquement ?),
- à démontrer les marges de manœuvre et à définir des objectifs pour l'évolution du peuplement,
- à désigner les projets-clés et à définir un itinéraire pour les années à venir (comment faire avancer le développement urbain en particulier ? Quels sont les obstacles à surmonter ? Sur quelles bases faut-il développer la ville de 2020 ?).
Concept
Le concept de développement urbain consiste à donner un cadre au développement communal pour les dix à quinze prochaines années. En conséquence, le concept se présente sous un angle urbain global qui donne lieu à une orientation stratégique globale et identifie des projets-clés cruciaux pour la prospérité et la viabilité de toute la ville. Il s'agit en substance de s'engager dans une philosophie du peuplement (par exemple « Développement interne avant développement externe »), la détermination des zones d'extension futures pour des logements et activités industrielles, des éléments d'une gestion intelligente du trafic, des sites alternatifs pour des aménagements importants (par exemple l'université), des points de départ pour le développement de zones nécessitant une action d'urgence (par exemple le Centre Gare), ainsi que des éléments pour améliorer la qualité de vie dans les quartiers (réseau de distribution urbain étendu, conditions de logement et de détente saines). Le concept de développement urbain ne traite pas explicitement des détails tels que l'aménagement de passages cloutés individuels ou le besoin de rénovation de différents bâtiments, en raison de la perspective urbaine globale et de l'échelle qui l'accompagne. Il ne s'agit pas de considérer les contenus des plans directeurs de district comme « perdus », car ceux-ci font partie du travail global « Développement urbain de la ville de Luxembourg ». Le présent concept de développement urbain se concentre par contre sur les lignes directrices supérieures, à moyen et long terme et sur les projets-clés de ce développement et propose en outre un résumé pratique des déclarations universelles tirées des plans directeurs de district.
Le plan d'urbanisation est en général un compromis entre diverses exigences d'utilisation et des surfaces potentielles disponibles. Il s'agit dans ce cas de créer les conditions types pour une ville fonctionnelle et viable.
Ce concept de développement urbain représente un scénario pour 2020. La marge de manœuvre correspondante est immense. Les points de départ proposés ne sont pas réalisables « du jour au lendemain », l'essentiel est de poser les jalons aujourd'hui afin d'éviter des développements erronés dans les années à venir. Il s'agit de bâtir la ville de l'avenir progressivement. Il y a pour cela des mesures qui peuvent et doivent entrer en application relativement vite, par exemple celles pour lesquelles il faut créer dès maintenant les conditions générales correspondantes pour pouvoir obtenir un effet à moyen terme (Train-Tram) et d'autres qui nécessitent un développement consécutif.
La perspective actuelle ne permet pas d'évaluer de nombreux développements de manière définitive. Compte tenu de l'horizon à long terme du concept, les conditions générales changeantes ou imprévisibles aujourd'hui nécessitent tout naturellement des corrections. Ce concept de développement urbain n'est pas une recette à appliquer aujourd'hui jusqu'en 2020 : en effet, il s'agit de vérifier en permanence sa validité par rapport au contexte changeant et de la modifier, maintenir ou perfectionner le cas échéant.
Procédure
Le présent concept de développement urbain est le résultat d'un travail de plusieurs années avec diverses étapes de remaniement et de procédures de rétroaction. Il se compose de ce document (concept de développement urbain avec des textes et plans) et de plans directeurs de district pour les différents quartiers. La base en était le rapport sur le développement urbain (septembre 2003) qui faisait état du statu quo sous la forme d'un bilan global, montrait les tendances actuelles, qui mettait en évidence les points forts et les points faibles et qui discutait des grandes lignes et des objectifs. Avec ce rapport, la ville de Luxembourg ne se lançait pas pour la première fois dans le développement urbain ; il faut plutôt le considérer comme un élément pivot d'une continuation, comme celle que représente traditionnellement le développement urbain.
La déclaration du collège échevinal du 31 janvier 2000 exprimait déjà la volonté des responsables politiques de la ville de Luxembourg de s'intéresser à l'avenir de plus près encore au développement urbain. Depuis lors, il y a eu l'élaboration d'un concept de plan de développement urbain de Luxembourg, la tenue d'un séminaire sur le développement urbain et le plan régional pour l'échange d'expériences avec des experts de villes étrangères similaires (Berne, Heidelberg et la région de Nantes) et l'organisation d'une « table ronde » avec une discussion en assemblée plénière, ainsi que le plan régional pour le « Centre Sud » dans le cadre d'une initiative commune avec le ministre de l'aménagement du territoire. Ces importants travaux préliminaires devraient permettre d'une part de « sortir des sentiers battus » et d'autre part de prendre en compte les imbrications territoriales et fonctionnelles, étroites et particulièrement importantes pour la ville de Luxembourg avec la région « Centre Sud ».
L'élaboration de plans directeurs de district qui facilitait l'analyse et la planification au niveau des quartiers a représenté une autre étape en 2003 / 2004. L'analyse détaillée au niveau des quartiers a servi en outre d'étalon pour la participation directe et intensive des citoyens qui est d'une grande importance pour l'acceptation et le soutien du développement urbain continu (identification !).
En raison de la multiplicité des phases du développement urbain et des relations partiels mais néanmoins très complexes entre les différentes zones, comme par exemple l'évolution du peuplement et du trafic, ainsi que les divers critères spatiaux, du quartier urbain à la dimension internationale, et surtout en raison de la taille de la ville de Luxembourg, il paraît opportun de faire participer les citoyens au niveau des quartiers et donc dans leur environnement de vie. Les experts de chaque quartier ont en général connaissance des points forts, points faibles et besoins en raison de la vie quotidienne dans les conditions données. Une meilleure évaluation des besoins effectifs, en dehors des théories en matière de planification est en outre possible. La participation s'est déroulée à l'aide d'un questionnaire « toutes boîtes », ainsi que par le biais d'ateliers ou « ateliers de l'avenir » auxquels les citoyens ont pu prendre part dans le cadre de l'enquête. Les résultats ont été traités par divers bureaux d'études et appliqués dans des plans directeurs de district en fonction de leur évaluation.
Les plans directeurs de district sont la structure porteuse du concept de développement urbain en raison de leur prise en compte détaillée des différents quartiers. Ils donnent une vue d'ensemble détaillée du statu quo pour finalement identifier des champs d'action et projets « sous l'angle global de la ville », mais ils peuvent parfois aussi se contredire.
Les points de départ du concept global sont les problèmes et besoins d'action exposés dans les plans directeurs de district ; des besoins à long terme et pour toute la ville, tels que les planificateurs les ont identifiés, viennent les compléter et les élargir. Les plans directeurs de district avec leurs concepts partiels spécifiques aux quartiers font partie du concept global. Mais le changement d'échelle occasionne une « lacune » entre les plans directeurs de district et le concept de développement urbain : le concept global ne résout pas tous les problèmes et questions soulevés dans les plans directeurs et il n'entre pas dans les détails des instructions (p. ex. passage pour piétons, configuration de place).
Il faut en outre considérer les plans directeurs de district comme une « base de données » pour des plans ultérieurs, obligatoires. Les contenus élaborés constituent une excellente base pour le développent futur de propositions de plans.
En dehors des plans directeurs de district, des plans de niveau supérieur, en particulier le concept intégré de trafic et d'aménagement du territoire (IVL), le plan régional « Centre Sud », mais aussi les plans nationaux avec le « programme directeur d'aménagement du territoire » et les plans de secteurs y afférents et les activités au niveau de la Grande Région se sont inscrits dans le concept global. Les documents correspondants ont été évalués à cet effet et des entretiens ont eu lieu avec des responsables de divers secteurs. (À l'inverse, il faudra à l'avenir tenir compte du concept de développement urbain, même dans le cadre des plans ci-dessus selon le principe du contre-courant.)
Dans le résultat, le concept de développement urbain n'est pas un plan obligatoire. Il se comprend comme une coupe transversale et un plan stratégique qui s'inscrit dans le système de planification luxembourgeois et donne des recommandations de développement. Il s'agit d'un plan informel qui sert de cadre à d'autres plans obligatoires. De la même façon, le concept de développement urbain ne représente qu'un élément et non une fin dans le processus de développement urbain. Le concept de développement urbain exige une mise en œuvre cohérente dans des plans et projets obligatoires.
